Ley de TIC
¿Cerrar la brecha tecnológica o ensanchar la brecha social?
“Con la Ley 1978 del 25 de
julio de 2019 se crean las condiciones para que Colombia llegue a 70 % de los
hogares conectados a Internet, gracias a la reactivación de la inversión en el
sector TIC que permitirá el despliegue de infraestructura de alto costo.
Además, con los proyectos de conectividad y la transformación de la televisión
pública hacia la oferta multiplataforma, se acelerará la reducción de la brecha
digital”[1].
Esta es la presentación de la Ley
en la página del Mintic, el 25 de julio de 2019. La manera como está concebida
la Ley tiene dos características orientadoras que merecen ser discutidas,
atendiendo al hecho de que se trata de un documento de política y no de un
documento académico.
Cuando se hace la diferencia entre
estos dos campos no se quiere decir que no tienen relación sino dejar claro que,
en principio, los criterios académicos no son los que rigen las decisiones
políticas. Estas últimas están determinadas por los intereses en juego, la
fuerza de cada uno de esos intereses y su relación con el poder.
Por tanto, hay que preguntarse
cuáles son los objetivos de la ley: ¿ensanchar la brecha económica, política y
cultural entre la sociedad colombiana para disminuir la brecha tecnológica? O
al contrario, ¿cerrar la brecha social para disminuir la brecha digital?
La
economía política de la Ley
En este caso, hay dos orientaciones
claras: a) Los criterios técnicos y b) los intereses económicos; pero ambos son
de carácter político.
Para empezar, lo que plantea la ley
es un problema de Economía política de las Tic,
en uno de sus aspectos principales: la relación entre Estado y capital y,
adicionalmente, el de la relación entre centro y periferia del sistema mundo.
El primer aspecto se explica como el problema de la regulación; el segundo, como
el de la autonomía o la dependencia.
En la teoría de la regulación, esta
consiste en que el Estado se ocupa de garantizar las condiciones de acumulación
de capital. La primera característica del Estado es la soberanía, que quiere
decir, no estar sometido a ningún poder externo y, además, en lo interno, estar
en capacidad de gobernar a la sociedad, a través de decisiones vinculantes, o
sea, obligatorias, políticas. La soberanía se ejerce sobre el territorio y la
población. Como conjunto de las instituciones, el Estado tiene primacía sobre
la nación (la población) y el país (los territorios). Es decir, es el Estado el
que convierte a un territorio en país y a una población en nación.
En su versión absolutista inicial,
el Estado tiene que garantizar soberanía política, la integridad y soberanía
territorial, la identidad cultural (lingüística y religiosa). En su versión democrática
contemporánea, tiene que garantizar, además, la legitimidad del Estado, la soberanía
nacional, la integridad territorial, la libertad de empresa, la pluralidad
política y la diversidad cultural.
Hacen parte del territorio nacional
las áreas continental e insular, el subsuelo, las áreas marinas y submarinas,
el espacio aéreo, el espectro radioeléctrico y la órbita geoestacionaria. Una
de las maneras de convertir el territorio en país consiste en la integración
física del primero mediante lo que llamamos infraestructuras. Esas
infraestructuras, a grandes rasgos, son de tres tipos: de transporte (incluye
el servicio postal), de energía y de telecomunicaciones. Las TIC hacen parte de
la infraestructura de telecomunicaciones, o sea que son una continuidad desde
el telégrafo, traído a Colombia en 1864, hasta la actual internet de banda
ancha y sus diferentes patrones tecnológicos introducidos en el país a partir
de 1994, pasando por la adopción de la radiodifusión (1929) y la televisión
abierta (1954).
Para resumir, el objetivo del
Estado se supone que es cubrir todo el territorio con las infraestructuras, en
este caso, de telecomunicaciones. Pero la política decide si se prioriza la
integración entre unas regiones y otras, entre las regiones con la capital,
entre la capital con los puertos, etc. En una palabra, qué tipo de país
dibujar. Por otro lado, el patrón tecnológico de cada momento indica los tipos
de regulación, pero sólo en el sentido de si se necesitan legislaciones
distintas o si se pueden unificar estas. En el caso que nos ocupa, aunque
parezca poco democrático, es técnicamente posible unificar todos los servicios
de telecomunicaciones y, por tanto, es jurídicamente razonable unificar la
legislación que las regule. Por otro lado, es políticamente coherente que sea
el Estado nacional el que tenga la titularidad de todos los derechos, por
razones de control interno y de soberanía. Si el estado tiene la obligación de
controlar el territorio, también debe tener
control sobre las infraestructuras que lo permitan. En la Ley se refleja bien
esta concepción.
Pero
cuando se trata de lo económico, el criterio cambia, pues la ‘convergencia
tecnológica’ ya no se tiene en cuenta para la convergencia económica. El objeto
de la Ley (Art. 1) dice:
La presente Ley tiene por objeto alinear los incentivos de los agentes y autoridades
del sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC),
aumentar su certidumbre jurídica, simplificar y modernizar el marco institucional
del sector, focalizar las inversiones
para el cierre efectivo de la brecha
digital y potenciar la vinculación del sector
privado en el desarrollo de los proyectos asociados, así como aumentar la eficiencia en el pago de las contraprestaciones y cargas económicas de los agentes del sector.
Como se puede ver, los incentivos, la certidumbre jurídica, la simplificación
institucional, están dirigidos a las inversiones
del sector privado y a aliviar las cargas económicas de estos
inversionistas, como si los pagos no fueran una retribución por el uso de un
bien público para obtener ganancias privadas. En el intermedio, el cierre de la
brecha digital se liga a las inversiones privadas. Se establece un nexo entre
el hacer efectivo un derecho para toda la población y garantizar los intereses
de los agentes privados. Es decir, se sacan consecuencias técnicas de
decisiones éticas y políticas.
En
efecto, si existe un solo espectro radioeléctrico, una sola órbita
geoestacionaria y un solo territorio, y existe una tecnología que puede
unificar todos los tipos de señales (satelital, microondas, de cables, etc.)
entonces todas las Tic se pueden
unificar en una sola red de infraestructura. Esto las constituye en un
monopolio natural. Pero como monopolio natural debería estar en manos del
Estado. Por tanto, abrir la competencia a la instalación de diversas redes,
cada una de las cuales cumple una parte de la función o repite lo que hacen las
otras, es técnica y económicamente irracional. Es como abrir tres carreteras
distintas o tres ferrocarriles con la misma ruta para que compitan entre sí; o como
crear dos ejércitos y dos o tres parlamentos para que compitan entre sí. Por
tanto, habiendo un solo patrón tecnológico, debería haber un monopolio
económico que haga racional y eficiente la operación. Todo apuntaría a un
monopolio estatal.
Pero
la política económica no está para prestar servicios ni para suplir necesidades
sociales de la nación sino para abrir mercados al capital. Por tanto, en vez
del monopolio estatal, que sería lo política, económica y técnicamente
racional, se propone, o el monopolio privado, el cual tiene mala reputación, o
el oligopolio que al menos guarda la apariencia de la competencia. Esta es la
alternativa que está explícita en la ley, al proponer una concesión del
espectro hasta por 20 años, y fuera de eso, prorrogables.
Además,
la concesión por 20 años prorrogables –lo que se da por seguro según la
concepción de seguridad jurídica para las inversiones– es virtualmente una
enajenación de un bien de la nación, si no la renuncia al control de la
soberanía. Además, el concesionario solo necesita hacer la solicitud y la
prórroga se dará por acto administrativo (Art. 9).
En
síntesis, el Estado está renunciando a una parte de la soberanía interna, al
poner por encima de su capacidad de decisión los intereses del capital privado,
tanto interno como externo, pues a este se dirigen sobre todo las garantías
jurídicas.
La regulación
En
esta concepción de la Ley sobre el papel del Estado, este ya no se hace cargo
de la infraestructura sino que se limita a establecer las reglas del juego o
sea las normas dentro de las cuales los agentes económicos privados van a
realizar las inversiones, así como las autoridades que van a hacerlas cumplir.
Para ello, propone una sola Comisión de Regulación. El artículo 17 estipula que
la composición y la designación de la comisión de regulación será la siguiente:
Cinco (5) Comisionados de dedicación
exclusiva para períodos institucionales fijos de cuatro (4) años… los cuales
podrán ser abogados, ingenieros electrónicos o de telecomunicaciones o
economistas. En todo caso, al menos un comisionado deberá ser ingeniero
electrónico o de telecomunicaciones, un comisionado será abogado y un
comisionado será economista.
El
perfil de los comisionados está pensado para hacer una regulación técnica,
jurídica y de negocios. En efecto, el perfil de los comisionados como está
propuesto sugiere que el ingeniero se entenderá técnicamente con los aspectos
de infraestructura; el economista con los procesos de funcionamiento de la
industria en el sentido empresarial; el abogado, con los problemas de la
regulación del servicio público, pero sobre todo con los aspectos jurídicos que
garanticen en derecho los intereses de los inversionistas.
Pero
teniendo en cuenta que las funciones van más allá de eso, e incluyen, como se
ve claramente en los numerales 26, 28, 29 y 30 del artículo 19, la regulación
de la programación y los contenidos, estos deben ser objeto de otro tipo de
regulación relacionada con la cultura.
Para
efectos de la regulación de los contenidos, especialmente de radio y televisión
abierta, que comprometen el espectro, pero que tienen que ver con la cultura y
el entretenimiento y la identidad, aquella debería corresponder al Ministerio
de Cultura, pues se trata de contenidos y requeriría la experticia de un
comunicador social o algún perfil parecido.
Hay
un aspecto esencial cuando se trata de los contenidos y es la llamada
televisión educativa y cultural. En este caso, la programación y los contenidos
deberían estar regulados ya sea por el Mineducación, si es la primera o por
Mincultura si es la segunda; y si es así, el Comisionado debería tener alguna
formación pedagógica, en el primer caso, y alguna formación profesional
humanística en el segundo.
Ahora
bien; la programación llamada educativa y cultural se le ha asignado
tradicionalmente a la televisión y la radio públicas, es decir, a RTVC. Pero la
Ley debería ser la oportunidad para fortalecer RTVC como cadena de radio y
televisión del Estado, que pueda competir con los proveedores privados de
contenido. Para ello, debe incluir en su programación las dos ofertas que hacen
la gran audiencia de los medios privados: los noticieros, los dramatizados y
otros programas de formato narrativo como los concursos, etc. Esto sí sería una
competencia, no solo por la audiencia sino por un poco de pluralismo
informativo. Pero esto implicaría también que, así como la radio y la tv
públicas tendrían franjas de información y de dramatizados, los privados
también deberían tener una franja de programación educativa y cultural. En este
caso, el ente regulador tendría que contar con un profesional de la
comunicación, con un especialista en medios.
En
cuanto a la garantía del pluralismo informativo, esta es una función que
corresponde al Ministerio del Interior, pues este se corresponde, querámoslo o
no, con el pluralismo político. En consecuencia, sería deseable un comisionado
que conociera bien la relación entre medios y democracia y que velara por el
cumplimiento de dicho principio.
En
síntesis, la manera como se propone la conformación de la Comisión de
Regulación solo obedece a las funciones técnicas del Mintic. Es decir, técnica,
comercial y administrativa. Ahora bien, si debe haber comisionados para los
contenidos y para el equilibrio informativo, lo justo sería que los respectivos
Ministerios designaran los demás comisionados.
Regulación y pluralismo
Hasta
aquí hemos tratado de mostrar que en la propuesta del gobierno la Comisión de
Regulación estaría compuesta por expertos, lo cual es ya una visión limitada.
Pero incluso desde el punto de vista de la experticia, si fueran consecuentes
con esa visión, faltarían por lo menos cuatro expertos más: en cultura,
educación, comunicación y política. La Comisión tendría que ser por lo menos de
siete integrantes. Lo que sugiere el proyecto es que los aspectos jurídicos,
económicos y técnicos tienen que ser tratados por especialistas, pero los demás
aspectos: la comunicación, la educación, la cultura y la política, no necesitan
ser tratados por profesionales. Entonces, ¿por quién?
Tal
vez este sea el aspecto más sensible de la propuesta de Comisión de Regulación
Unificada que se propone en la Ley. Supongamos que todos sean expertos y que
sean nombrados por los respectivos ministerios. Lo que ello está sugiriendo es
que las telecomunicaciones en Colombia estarían regidas por un grupo
‘interdisciplinario’ de profesionales, expertos en los diferentes aspectos del
sector y que, por tanto, no es una regulación política sino técnica. Este es el
discurso que trata de legitimar el proceso de selección, o sea, ¿Quién elige a
los comisionados?
Ya
es grave que se pretenda que son solo perfiles técnicos los integrantes de la Comisión.
Pero, siendo así, que los elijan las academias, o los gremios de cada sector. Y
si no es así, que por lo menos los nombrara el respectivo ministerio. Pero no,
todos son nombrados nada más y nada menos que por el presidente de la República
y escogidos por él. ¿No se supone que la Ley es también para ampliar la
participación política?
Pero
una cosa es nombrar y otra es escoger. Es que no basta con la interdisciplinariedad.
Las telecomunicaciones son un asunto político, por lo cual la regulación tiene
carácter político. En consecuencia, la conformación de la Comisión debe tener
pluralidad política, no técnica. Esta última, en términos democráticos, está
subordinada a la política, es decir, a las fuerzas representadas en el
parlamento, aunque sean mayoritarias las fuerzas del gobierno.
Regulación y estratificación
El
tercer aspecto de la ley es pretendidamente social. Se trata de integrar a las
poblaciones geográfica, social y educacionalmente menos favorecidas en la
sociedad de la información y el conocimiento, para no perpetuar la desigualdad
existente, que, se supone, es culpa de la brecha tecnológica. Por ejemplo, en
la exposición de motivos[i] (p. 7-8) se justifica el
Proyecto por la diferencia entre los estratos bajos, cuya conexión llega apenas
al 20, 40 y 50 por ciento entre el uno y el tres, mientras que la conexión en los
estratos altos va del 80 al 100 por ciento; ignoran, sin embargo, que esto se
debe a la desigualdad socio-económica y no al revés. La estratificación existe
antes que las Tic, y la brecha social no se debe a la falta de acceso a la
tecnología sino al proyecto político y al modelo económico que están en la
concepción de la Ley, los cuales traen como consecuencia aumentos en la
desigualdad como lo muestran varios de los informes de desarrollo humano en los
últimos 25 años, incluyendo la desigualdad de acceso a las Tic.
Sin
embargo, la Ley no obliga a los concesionarios a prestar el servicio a esas
poblaciones a costos pagaderos para ellas, pues no resultan rentables. En
consecuencia, esta es una tarea que asume el Estado. Se supone que la ley debería
garantizar los fondos para que el Estado asuma ese compromiso, al cual debería
sumar el de fortalecer la programación de RTVC y el sistema de medios públicos.
Sin embargo, esto necesita recursos económicos y lo que muestran las cifras de
la Autoridad nacional de Televisión es que los operadores privados de televisión
aumentaron las ventas entre 2016 y 2017 (1.3 y 1.4 billones respectivamente),
pero redujeron los aportes al Fontv de 115 mil a 87 mil millones de un año a
otro[ii]. En total, según esta
misma fuente, los canales regionales recibieron, entre 2008 y 2018, el 13,6 por
ciento de lo que factura uno de los operadores privados en un año. Con la ley
en curso esto no se resuelve, puesto que los operadores privados no tendrán que
pagar, pueden quedarse con la concesión gratuitamente y, además, pueden hacer
un mercado secundario vendiendo parte de las concesiones.
La
exposición fetichista de la expansión física de la cobertura de las redes hacia
la participación, la democracia y el conocimiento, es un salto al vacío. Es
como si estableciera que las personas serán más informadas, tendrán más
conocimiento y tendrán más participación democrática por decisión de las Tic. Pero
esto es fetichismo, pues la diferencia entre técnica, política y cultura no
permite soluciones de la una para las otras, en todo caso, no hay soluciones
técnicas para problemas políticos y culturales. No hay ninguna razón técnica
para que haya personas desconectadas, es solo que la conexión no resulta
rentable para el capital, lo cual tampoco se solucionará con este proyecto. El
conocimiento no es una cantidad física de información sino una capacidad
cultural, por tanto, no se soluciona solo con conectividad; y finalmente, la
participación democrática es asunto de decisión política, tampoco es de
conectividad, pues si no se reconoce el derecho de los sectores políticos a
participar en la regulación y la emisión de contenidos, si se penaliza la
oposición o se proscriben los discursos alternativos, como incluso lo deja
entrever el articulado, no hay sujeto político democrático.
En
síntesis, a la ley le falta discriminar entre la comunicación como
infraestructura, las TiC, que es lo único que debería regular el Mintic, por un
lado, y la comunicación como transmisión cultural, por otro, que tiene que ver
con los contenidos. En este caso, la competencia para la regulación debe estar
en los respectivos ministerios (Cultura y Educación). Si se trata de regular la
expresión mediática de los agentes políticos, es un asunto del Ministerio del
Interior, que debería garantizar la expresión del espectro político en los
medios, y no solo de los políticos de los empresarios, así como en el manejo
del espectro y de la infraestructura como parte del territorio. Pero en todo
caso, todas son regulaciones políticas.
Ahora bien; a propósito
de la política de Tic, hasta aquí
estamos discutiendo las deficiencias del proyecto solo teniendo en cuenta lo
que implica desde un punto de vista liberal, o sea, como un asunto de
regulación dentro de la pretendida libertad de empresa y el pluralismo
político. El problema político de fondo, el del servicio público y sobre todo,
el de la relación capital-trabajo, el de la tributación de las empresas o de
los consumidores y sobre todo, el de la propiedad pública y privada, merece
capítulo aparte.
[i]
https://ascun.org.co/uploads/default/laws/d46337b220e31775481971d1adab8816.pdf
[ii] Juan Carlos Garzón,
Des-conectividad democrática y fiscal, semanario Voz, Bogotá, diciembre 12 de
2018, p. 11.
