martes, 24 de septiembre de 2019


Ley de TIC
¿Cerrar la brecha tecnológica o ensanchar la brecha social?


“Con la Ley 1978 del 25 de julio de 2019 se crean las condiciones para que Colombia llegue a 70 % de los hogares conectados a Internet, gracias a la reactivación de la inversión en el sector TIC que permitirá el despliegue de infraestructura de alto costo. Además, con los proyectos de conectividad y la transformación de la televisión pública hacia la oferta multiplataforma, se acelerará la reducción de la brecha digital”[1].

Esta es la presentación de la Ley en la página del Mintic, el 25 de julio de 2019. La manera como está concebida la Ley tiene dos características orientadoras que merecen ser discutidas, atendiendo al hecho de que se trata de un documento de política y no de un documento académico.

Cuando se hace la diferencia entre estos dos campos no se quiere decir que no tienen relación sino dejar claro que, en principio, los criterios académicos no son los que rigen las decisiones políticas. Estas últimas están determinadas por los intereses en juego, la fuerza de cada uno de esos intereses y su relación con el poder.

Por tanto, hay que preguntarse cuáles son los objetivos de la ley: ¿ensanchar la brecha económica, política y cultural entre la sociedad colombiana para disminuir la brecha tecnológica? O al contrario, ¿cerrar la brecha social para disminuir la brecha digital?


La economía política de la Ley

En este caso, hay dos orientaciones claras: a) Los criterios técnicos y b) los intereses económicos; pero ambos son de carácter político.

Para empezar, lo que plantea la ley es un problema de Economía política de las Tic, en uno de sus aspectos principales: la relación entre Estado y capital y, adicionalmente, el de la relación entre centro y periferia del sistema mundo. El primer aspecto se explica como el problema de la regulación; el segundo, como el de la autonomía o la dependencia.

En la teoría de la regulación, esta consiste en que el Estado se ocupa de garantizar las condiciones de acumulación de capital. La primera característica del Estado es la soberanía, que quiere decir, no estar sometido a ningún poder externo y, además, en lo interno, estar en capacidad de gobernar a la sociedad, a través de decisiones vinculantes, o sea, obligatorias, políticas. La soberanía se ejerce sobre el territorio y la población. Como conjunto de las instituciones, el Estado tiene primacía sobre la nación (la población) y el país (los territorios). Es decir, es el Estado el que convierte a un territorio en país y a una población en nación.

En su versión absolutista inicial, el Estado tiene que garantizar soberanía política, la integridad y soberanía territorial, la identidad cultural (lingüística y religiosa). En su versión democrática contemporánea, tiene que garantizar, además, la legitimidad del Estado, la soberanía nacional, la integridad territorial, la libertad de empresa, la pluralidad política y la diversidad cultural.

Hacen parte del territorio nacional las áreas continental e insular, el subsuelo, las áreas marinas y submarinas, el espacio aéreo, el espectro radioeléctrico y la órbita geoestacionaria. Una de las maneras de convertir el territorio en país consiste en la integración física del primero mediante lo que llamamos infraestructuras. Esas infraestructuras, a grandes rasgos, son de tres tipos: de transporte (incluye el servicio postal), de energía y de telecomunicaciones. Las TIC hacen parte de la infraestructura de telecomunicaciones, o sea que son una continuidad desde el telégrafo, traído a Colombia en 1864, hasta la actual internet de banda ancha y sus diferentes patrones tecnológicos introducidos en el país a partir de 1994, pasando por la adopción de la radiodifusión (1929) y la televisión abierta (1954).

Para resumir, el objetivo del Estado se supone que es cubrir todo el territorio con las infraestructuras, en este caso, de telecomunicaciones. Pero la política decide si se prioriza la integración entre unas regiones y otras, entre las regiones con la capital, entre la capital con los puertos, etc. En una palabra, qué tipo de país dibujar. Por otro lado, el patrón tecnológico de cada momento indica los tipos de regulación, pero sólo en el sentido de si se necesitan legislaciones distintas o si se pueden unificar estas. En el caso que nos ocupa, aunque parezca poco democrático, es técnicamente posible unificar todos los servicios de telecomunicaciones y, por tanto, es jurídicamente razonable unificar la legislación que las regule. Por otro lado, es políticamente coherente que sea el Estado nacional el que tenga la titularidad de todos los derechos, por razones de control interno y de soberanía. Si el estado tiene la obligación de controlar el territorio, también debe tener control sobre las infraestructuras que lo permitan. En la Ley se refleja bien esta concepción.

Pero cuando se trata de lo económico, el criterio cambia, pues la ‘convergencia tecnológica’ ya no se tiene en cuenta para la convergencia económica. El objeto de la Ley (Art. 1) dice:


La presente Ley tiene por objeto alinear los incentivos de los agentes y autoridades del sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), aumentar su certidumbre jurídica, simplificar y modernizar el marco institucional del sector, focalizar las inversiones para el cierre efectivo de la brecha digital y potenciar la vinculación del sector privado en el desarrollo de los proyectos asociados, así como aumentar la eficiencia en el pago de las contraprestaciones y cargas económicas de los agentes del sector.

Como se puede ver, los incentivos, la certidumbre jurídica, la simplificación institucional, están dirigidos a las inversiones del sector privado y a aliviar las cargas económicas de estos inversionistas, como si los pagos no fueran una retribución por el uso de un bien público para obtener ganancias privadas. En el intermedio, el cierre de la brecha digital se liga a las inversiones privadas. Se establece un nexo entre el hacer efectivo un derecho para toda la población y garantizar los intereses de los agentes privados. Es decir, se sacan consecuencias técnicas de decisiones éticas y políticas.

En efecto, si existe un solo espectro radioeléctrico, una sola órbita geoestacionaria y un solo territorio, y existe una tecnología que puede unificar todos los tipos de señales (satelital, microondas, de cables, etc.) entonces todas las Tic se pueden unificar en una sola red de infraestructura. Esto las constituye en un monopolio natural. Pero como monopolio natural debería estar en manos del Estado. Por tanto, abrir la competencia a la instalación de diversas redes, cada una de las cuales cumple una parte de la función o repite lo que hacen las otras, es técnica y económicamente irracional. Es como abrir tres carreteras distintas o tres ferrocarriles con la misma ruta para que compitan entre sí; o como crear dos ejércitos y dos o tres parlamentos para que compitan entre sí. Por tanto, habiendo un solo patrón tecnológico, debería haber un monopolio económico que haga racional y eficiente la operación. Todo apuntaría a un monopolio estatal.

Pero la política económica no está para prestar servicios ni para suplir necesidades sociales de la nación sino para abrir mercados al capital. Por tanto, en vez del monopolio estatal, que sería lo política, económica y técnicamente racional, se propone, o el monopolio privado, el cual tiene mala reputación, o el oligopolio que al menos guarda la apariencia de la competencia. Esta es la alternativa que está explícita en la ley, al proponer una concesión del espectro hasta por 20 años, y fuera de eso, prorrogables.

Además, la concesión por 20 años prorrogables –lo que se da por seguro según la concepción de seguridad jurídica para las inversiones– es virtualmente una enajenación de un bien de la nación, si no la renuncia al control de la soberanía. Además, el concesionario solo necesita hacer la solicitud y la prórroga se dará por acto administrativo (Art. 9).

En síntesis, el Estado está renunciando a una parte de la soberanía interna, al poner por encima de su capacidad de decisión los intereses del capital privado, tanto interno como externo, pues a este se dirigen sobre todo las garantías jurídicas.




La regulación

En esta concepción de la Ley sobre el papel del Estado, este ya no se hace cargo de la infraestructura sino que se limita a establecer las reglas del juego o sea las normas dentro de las cuales los agentes económicos privados van a realizar las inversiones, así como las autoridades que van a hacerlas cumplir. Para ello, propone una sola Comisión de Regulación. El artículo 17 estipula que la composición y la designación de la comisión de regulación será la siguiente:

Cinco (5) Comisionados de dedicación exclusiva para períodos institucionales fijos de cuatro (4) años… los cuales podrán ser abogados, ingenieros electrónicos o de telecomunicaciones o economistas. En todo caso, al menos un comisionado deberá ser ingeniero electrónico o de telecomunicaciones, un comisionado será abogado y un comisionado será economista.

El perfil de los comisionados está pensado para hacer una regulación técnica, jurídica y de negocios. En efecto, el perfil de los comisionados como está propuesto sugiere que el ingeniero se entenderá técnicamente con los aspectos de infraestructura; el economista con los procesos de funcionamiento de la industria en el sentido empresarial; el abogado, con los problemas de la regulación del servicio público, pero sobre todo con los aspectos jurídicos que garanticen en derecho los intereses de los inversionistas.

Pero teniendo en cuenta que las funciones van más allá de eso, e incluyen, como se ve claramente en los numerales 26, 28, 29 y 30 del artículo 19, la regulación de la programación y los contenidos, estos deben ser objeto de otro tipo de regulación relacionada con la cultura.

Para efectos de la regulación de los contenidos, especialmente de radio y televisión abierta, que comprometen el espectro, pero que tienen que ver con la cultura y el entretenimiento y la identidad, aquella debería corresponder al Ministerio de Cultura, pues se trata de contenidos y requeriría la experticia de un comunicador social o algún perfil parecido.

Hay un aspecto esencial cuando se trata de los contenidos y es la llamada televisión educativa y cultural. En este caso, la programación y los contenidos deberían estar regulados ya sea por el Mineducación, si es la primera o por Mincultura si es la segunda; y si es así, el Comisionado debería tener alguna formación pedagógica, en el primer caso, y alguna formación profesional humanística en el segundo.

Ahora bien; la programación llamada educativa y cultural se le ha asignado tradicionalmente a la televisión y la radio públicas, es decir, a RTVC. Pero la Ley debería ser la oportunidad para fortalecer RTVC como cadena de radio y televisión del Estado, que pueda competir con los proveedores privados de contenido. Para ello, debe incluir en su programación las dos ofertas que hacen la gran audiencia de los medios privados: los noticieros, los dramatizados y otros programas de formato narrativo como los concursos, etc. Esto sí sería una competencia, no solo por la audiencia sino por un poco de pluralismo informativo. Pero esto implicaría también que, así como la radio y la tv públicas tendrían franjas de información y de dramatizados, los privados también deberían tener una franja de programación educativa y cultural. En este caso, el ente regulador tendría que contar con un profesional de la comunicación, con un especialista en medios.

En cuanto a la garantía del pluralismo informativo, esta es una función que corresponde al Ministerio del Interior, pues este se corresponde, querámoslo o no, con el pluralismo político. En consecuencia, sería deseable un comisionado que conociera bien la relación entre medios y democracia y que velara por el cumplimiento de dicho principio.

En síntesis, la manera como se propone la conformación de la Comisión de Regulación solo obedece a las funciones técnicas del Mintic. Es decir, técnica, comercial y administrativa. Ahora bien, si debe haber comisionados para los contenidos y para el equilibrio informativo, lo justo sería que los respectivos Ministerios designaran los demás comisionados.


Regulación y pluralismo

Hasta aquí hemos tratado de mostrar que en la propuesta del gobierno la Comisión de Regulación estaría compuesta por expertos, lo cual es ya una visión limitada. Pero incluso desde el punto de vista de la experticia, si fueran consecuentes con esa visión, faltarían por lo menos cuatro expertos más: en cultura, educación, comunicación y política. La Comisión tendría que ser por lo menos de siete integrantes. Lo que sugiere el proyecto es que los aspectos jurídicos, económicos y técnicos tienen que ser tratados por especialistas, pero los demás aspectos: la comunicación, la educación, la cultura y la política, no necesitan ser tratados por profesionales. Entonces, ¿por quién?

Tal vez este sea el aspecto más sensible de la propuesta de Comisión de Regulación Unificada que se propone en la Ley. Supongamos que todos sean expertos y que sean nombrados por los respectivos ministerios. Lo que ello está sugiriendo es que las telecomunicaciones en Colombia estarían regidas por un grupo ‘interdisciplinario’ de profesionales, expertos en los diferentes aspectos del sector y que, por tanto, no es una regulación política sino técnica. Este es el discurso que trata de legitimar el proceso de selección, o sea, ¿Quién elige a los comisionados?

Ya es grave que se pretenda que son solo perfiles técnicos los integrantes de la Comisión. Pero, siendo así, que los elijan las academias, o los gremios de cada sector. Y si no es así, que por lo menos los nombrara el respectivo ministerio. Pero no, todos son nombrados nada más y nada menos que por el presidente de la República y escogidos por él. ¿No se supone que la Ley es también para ampliar la participación política?

Pero una cosa es nombrar y otra es escoger. Es que no basta con la interdisciplinariedad. Las telecomunicaciones son un asunto político, por lo cual la regulación tiene carácter político. En consecuencia, la conformación de la Comisión debe tener pluralidad política, no técnica. Esta última, en términos democráticos, está subordinada a la política, es decir, a las fuerzas representadas en el parlamento, aunque sean mayoritarias las fuerzas del gobierno.


Regulación y estratificación

El tercer aspecto de la ley es pretendidamente social. Se trata de integrar a las poblaciones geográfica, social y educacionalmente menos favorecidas en la sociedad de la información y el conocimiento, para no perpetuar la desigualdad existente, que, se supone, es culpa de la brecha tecnológica. Por ejemplo, en la exposición de motivos[i] (p. 7-8) se justifica el Proyecto por la diferencia entre los estratos bajos, cuya conexión llega apenas al 20, 40 y 50 por ciento entre el uno y el tres, mientras que la conexión en los estratos altos va del 80 al 100 por ciento; ignoran, sin embargo, que esto se debe a la desigualdad socio-económica y no al revés. La estratificación existe antes que las Tic, y la brecha social no se debe a la falta de acceso a la tecnología sino al proyecto político y al modelo económico que están en la concepción de la Ley, los cuales traen como consecuencia aumentos en la desigualdad como lo muestran varios de los informes de desarrollo humano en los últimos 25 años, incluyendo la desigualdad de acceso a las Tic.

Sin embargo, la Ley no obliga a los concesionarios a prestar el servicio a esas poblaciones a costos pagaderos para ellas, pues no resultan rentables. En consecuencia, esta es una tarea que asume el Estado. Se supone que la ley debería garantizar los fondos para que el Estado asuma ese compromiso, al cual debería sumar el de fortalecer la programación de RTVC y el sistema de medios públicos. Sin embargo, esto necesita recursos económicos y lo que muestran las cifras de la Autoridad nacional de Televisión es que los operadores privados de televisión aumentaron las ventas entre 2016 y 2017 (1.3 y 1.4 billones respectivamente), pero redujeron los aportes al Fontv de 115 mil a 87 mil millones de un año a otro[ii]. En total, según esta misma fuente, los canales regionales recibieron, entre 2008 y 2018, el 13,6 por ciento de lo que factura uno de los operadores privados en un año. Con la ley en curso esto no se resuelve, puesto que los operadores privados no tendrán que pagar, pueden quedarse con la concesión gratuitamente y, además, pueden hacer un mercado secundario vendiendo parte de las concesiones.

La exposición fetichista de la expansión física de la cobertura de las redes hacia la participación, la democracia y el conocimiento, es un salto al vacío. Es como si estableciera que las personas serán más informadas, tendrán más conocimiento y tendrán más participación democrática por decisión de las Tic. Pero esto es fetichismo, pues la diferencia entre técnica, política y cultura no permite soluciones de la una para las otras, en todo caso, no hay soluciones técnicas para problemas políticos y culturales. No hay ninguna razón técnica para que haya personas desconectadas, es solo que la conexión no resulta rentable para el capital, lo cual tampoco se solucionará con este proyecto. El conocimiento no es una cantidad física de información sino una capacidad cultural, por tanto, no se soluciona solo con conectividad; y finalmente, la participación democrática es asunto de decisión política, tampoco es de conectividad, pues si no se reconoce el derecho de los sectores políticos a participar en la regulación y la emisión de contenidos, si se penaliza la oposición o se proscriben los discursos alternativos, como incluso lo deja entrever el articulado, no hay sujeto político democrático.

En síntesis, a la ley le falta discriminar entre la comunicación como infraestructura, las TiC, que es lo único que debería regular el Mintic, por un lado, y la comunicación como transmisión cultural, por otro, que tiene que ver con los contenidos. En este caso, la competencia para la regulación debe estar en los respectivos ministerios (Cultura y Educación). Si se trata de regular la expresión mediática de los agentes políticos, es un asunto del Ministerio del Interior, que debería garantizar la expresión del espectro político en los medios, y no solo de los políticos de los empresarios, así como en el manejo del espectro y de la infraestructura como parte del territorio. Pero en todo caso, todas son regulaciones políticas.

Ahora bien; a propósito de la política de Tic, hasta aquí estamos discutiendo las deficiencias del proyecto solo teniendo en cuenta lo que implica desde un punto de vista liberal, o sea, como un asunto de regulación dentro de la pretendida libertad de empresa y el pluralismo político. El problema político de fondo, el del servicio público y sobre todo, el de la relación capital-trabajo, el de la tributación de las empresas o de los consumidores y sobre todo, el de la propiedad pública y privada, merece capítulo aparte.



[i] https://ascun.org.co/uploads/default/laws/d46337b220e31775481971d1adab8816.pdf
[ii] Juan Carlos Garzón, Des-conectividad democrática y fiscal, semanario Voz, Bogotá, diciembre 12 de 2018, p. 11.

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